Российская каста чиновников

| Андрей Иванов Текст Фото Видео По новым правилам, специалисту со стороны устроиться на госслужбу будет практически невозможно Система государственного управления в России может окончательно закостенеть и лишиться оставшихся в ней социальных лифтов. Под предлогом борьбы с коррупцией, в Госдуме могут законодательно оформить норму, согласно которой федеральные ведомства обяжут на годы вперед прописывать карьеру каждого чиновника, а будущие руководители в этих учреждениях будут известны заранее. С 1 января в стране действует норма, согласно которой начальники территориальных управлений общероссийских контрольных органов (Росздравнадзора, Роспотребнадзора, Роструда, Ростехнадзора, Федеральной налоговой службы) должны ротироваться раз в три-пять лет. В конце прошлого года в Госдуму был внесен законопроект, расширяющий действие этого положения на аппараты полномочных представителей президента. А, как пишут «Известия», депутат от ЛДПР Дмитрий Савельев внес поправку, в соответствие с которой все кадровые перестановки должны будут расписываться на годы вперед. По мнению депутатов, предлагаемые инициативы должны будут способствовать борьбе с коррупцией. Ведь если человек, посланный Москвой контролировать деятельность региональных властей, сидит на своей должности нескончаемое количество лет, то с большой долей вероятности он обрастет связями в администрации губернатора, расставит на ключевые должности своих людей. Поэтому ротация кадров во всём мире признается одним из способов борьбы с кумовством. Не случайно об этом сказано и в Конвенции по коррупции, принятой ООН в 2003 году и ратифицированной (за исключением 20-й статьи) Россией. Только предложения наших парламентариев больше смахивают на желание решить проблему чисто формальными бюрократическими способами. К примеру, почему пребывание человека на посту надо ограничивать только тремя или пятью годами? Срок работы губернаторов в большинстве регионов составляет пять лет, а президента – все шесть. С возможностью избрания на второй срок. Причем некоторые руководители регионов находятся у власти гораздо большее время. В таких условиях на контролирующих федеральных чиновников, у которых истекает срок службы, губернаторы смогут просто не обращать внимание. К тому же, автоматическая ротация может привести к вымыванию из системы управления опытных кадров. Хотя сегодня у нас в стране и так наблюдается серьезный недостаток квалифицированных специалистов. В любом государстве опытный чиновник «на вес золота». К примеру, в Великобритании работой аппаратов министерств и прочих ведомств руководят чуть ли не пожизненно, и при этом таких проблем с коррупцией, как в России, в Соединенном Королевстве нет. Если будет принята инициатива каждому ведомству заранее прописывать имена будущих руководителей, то может получиться так, что когда человеку придет время вступать в должность, его знания и навыки окажутся устаревшими в быстро меняющемся мире. Не говоря уже про то, что вокруг попадания в кадровый резерв может развернуться самая настоящая битва между чиновниками различного уровня. Ведь никаких ясных механизмов составления этого резерва до сих пор нет. Прежний опыт составления таких баз данных показывает, что в список будущих управленцев зачастую попадают не обладающие необходимой компетенцией специалисты, но умелые политические интриганы. – Сама по себе ротация не поможет борьбе с коррупцией, – говорит директор Совета по национальной стратегии Валерий Хомяков. – Не понятно, почему чиновников надо менять каждые пять лет, а не восемь или десять. У нас президент имеет право находиться у власти 12 лет, а Владимир Путин фактически руководит страной уже больший срок. Исходить из чисто временных показателей не разумно. Некоторые чиновники могут работать и 15 лет подряд, важен не срок, а показатели работать. Иной чиновник за год может наворотить столько дел, что от него надо избавляться немедленно. Вряд ли можно ожидать позитивных результатов, если к самой бюрократии применить чисто бюрократический подход. Есть международный опыт разделения должностей на политические и неполитические. К примеру, в Соединенных Штатах чиновника, занимающего неполитический пост, никто не уволит после тех или иных выборов. Если должность политическая, то человек сам осознает, что ему после голосования придется уходить. Мы видим, что у нас на региональном уровне закладывается мина замедленного действия. У нас есть регионы, где губернаторы сидят почти 20 лет, и там есть представители федеральных служб, которых больше, чем региональных чиновников. Часто они в противоречии. И этот конфликт будет усиливаться, ведь губернатор может попытаться эффективного чиновника, у которого срок работы подходит к концу, заменить своим человеком. «СП»: – Может, благодаря кадровому резерву удастся сформировать социальные лифты? – Их как не было, так и не будет. Социальный лифт появляется в случае реальной политической конкуренции, когда меняются региональные и федеральные власти. Всё остальное – не лифт, а эскалатор, который последовательно везет вверх или вниз. Без политической конкуренции получается одна сплошная имитация. Ведь сама система не обеспечивает социальной мобильности. «СП»: – Возможно, ротацию кадров надо прописать для всех чиновников, вплоть до министров? – Во-первых, все знают, как у нас исполняются законы. Во-вторых, у нас нет публичного обсуждения назначений. Вся кадровая политика находится в Кремле, в одной голове, которая ни с кем не делится своими соображениями. Мы видим, что иногда неэффективных губернаторов переназначают, а эффективных снимают. И мы увидим обычные чиновничьи интриги, никакой смены власти не будет. Надо обсуждать не то, как починить плохую систему, а как выстроить новую. Директор Института региональных проблем Дмитрий Журавлев первоочередной задачей государства при подборе кадров считает создание механизмов общественного контроля работы чиновников: – Пока не ясно, что подразумевается под кадровым резервом. В советское время он был, но он состоял не из одного человека, был целый список возможных кандидатов. Если кадровый резерв понимать как однозначное назначение, то это другой подход. И каждый чиновник будет стараться найти себе преемника, ведь глупо, имея какой-то ресурс, не пытаться продлить во времени возможности его использования. Главное – это наличие контроля, прежде всего, за эффективностью работы. Если человека назначают на место, а он ничего не умеет делать, то его надо снимать, а не переводить на другую руководящую должность. «СП»: – Как обеспечить необходимый контроль над чиновниками? – Есть механизм общественного контроля, но он возможен только по результатам. Обывателю трудно разобраться в специфике работы энергетической компании, но он видит, горит ли свет. Предположим, мы поняли, что чиновник плохой. Дальше встает вопрос о канале, через который граждане могут выразить свое недовольство. Карл Маркс предлагал таким каналом сделать прессу. Но насколько она эффективна сейчас – большой вопрос. Вторым общественным каналом может быть очень эффективный, но и очень дорогой способ – референдум. Можем ли мы проводить в стране референдум по каждой проблеме? У нас проблема в том, что эффективность системы определяет сама система. Скажем, пресса дала много негативных отзывов, но реагировать на них будут другие чиновники, а не граждане. Поэтому важны механизмы внутреннего контроля. Прежде всего, надо обеспечить существование многих каналов информации. Беда не в том, что чиновников назначат заранее, а в том, что единственным источником информации об их работе будут они сами. И странно предполагать, что кто-то про себя честно скажет, что он не справился. Сегодня губернатор сам докладывает в Москву, как у него в регионе хорошо и как у него плохо. Для создания параллельных каналов информации в царское и советское время использовались органы госбезопасности. Возможно, нам надо расширить полномочия федеральных инспекторов и полпредов президента. В принципе, эффективной мерой контроля могут быть политические партии, но в России они реально не работают. В США демократы будут следить за губернатором-республиканцем. У нас ничего похожего пока не наблюдается. Что касается резерва, то пока никто не знает и механизмов его формирования. Как туда попадают люди – не известно. «СП»: – То есть, чиновник будет стараться записать в кадровый резерв своего человека. – Любой чиновник так и делает. И в любой стране мира. Нам нужно создать систему оценки чиновника по результатам труда. Если преемник чиновника может хорошо работать, то вопросов нет. А если на смену уволенного за растраты служащего придет такой же, то ничего хорошего не будет. У нас власть закрыта, все перестановки происходят внутри сложившейся номенклатуры. Общество должно создать механизм, который позволит занять должность не только родственнику другого чиновника, но и способному выпускнику ВУЗа. «СП»: – Автоматическая ротация не приведет к снижению эффективности работы и к усилению губернаторов? – Да, при автоматической ротации у многих теряется мотивация. Люди будут работать как временные начальники. Так в царское время назначали временных воевод, после своего срока они уезжали, а в области оставалась толпа нищих людей. Человек знал, что через пару лет его отзовут и думал: «Гори оно там всё ясным пламенем». А вот к усилению губернаторов такая система не приведет. Они и так усилились там, где только могли. Многим губернаторам удалось поставить своих людей в федеральные ведомства. Особенно это четко видно в национальных республиках. Там часто стараются продвинуть своих родственников. Как говорится, свой по крови человек всегда ближе Москвы. Как говорит руководитель аппарата администрации главы Ингушетии, бывший премьер-министр республики профессор Ахмед Мальсагов, в современных условиях к вопросу о ротации кадров надо подходить очень взвешенно. Сегодня сама жизнь иногда заставляет подбирать работников не только по профессиональным качествам. – На мой взгляд, кадровый резерв должен состоять из нескольких человек. А если будет заранее известно, кто займет пост, то могут возникнуть негативные явления, так называемая коррупционная составляющая. Ведь не ясно, кто и почему заменит того или иного чиновника. «СП»: – Насколько в национальных республиках работники федеральных ведомств зависимы от руководства регионов? – Иногда так бывает, что с местными властями никто такие вопросы не согласовывает, и назначают совершенно некомпетентных людей, абсолютно далеких от решаемых проблем. Могу рассказать об опыте Ингушетии. Мы все открытые вакансии и те, которые должны освободиться, скажем, в результате ожидаемой пенсии того или иного чиновника, вывешиваем у себя на сайте. Это касается даже федеральных ведомств. И сами жители республики подают заявления на места, где бы они хотели работать. Образованная кадровая комиссия смотрит претендентов, прежде всего, недавно окончивших ВУЗы. Но при этом нам приходится учитывать специфику региона. Скажем, в одной семье все трудоустроены, а в другой семье все сидят без работы. Мы тогда отдаем предпочтение представителю последней семьи. У нас избыток трудовых ресурсов, поэтому приходится разрабатывать свои алгоритмы приема на работу. Некоторые родители говорят: «Моя дочка училась столько лет в институте, а устроиться на работу не может». «СП»: – Не получается так, что вакансии вывешиваются, а на работу берут родственников? – Мы стараемся этого не допускать. Хотя в республике появилось «ноу-хау», когда чиновники стараются набирать к себе в подчинение родственников. У нас есть места, где целые родовые кланы: все заместители, помощники, водители, сторожа из одной семьи. Поэтому нашей кадровой комиссии приходится разбираться и по родственной базе, чтобы не было тейповости, кумовства. Если бухгалтер у начальника двоюродный племянник, то закону это не противоречит, но это неправильно с моральной точки зрения. Мы тогда стараемся стыдить, говорим, что надо всё-таки иметь совесть и не подставлять свою семью под общественное обсуждение. Ведь у нас в республике все про всех знают. Повторю, в одних семьях не знают, где достать пропитание, а в других – все обустроены. Некоторые чиновники путают госслужбу с частной лавочкой. «СП»: – Сам по себе механизм автоматической ротации позитивен? – Однозначного ответа нет, многое зависит от должности, от специфики работы. Но много учреждений, где принудительная ротация не выгодна. Человека только научишь делу, а его придется менять. Есть специалисты, которые могут мыслить глобально, видеть проблему, они ценны для ведомств. Поэтому к ротации надо подходить очень осторожно. Фото Михаил Метцель/ РИА Новости